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　　典型首都城市治理研究（4）

　　柏林—勃兰登堡都市区通过依靠科学的制度设计，实现了区域协同发展，有效避免了首都“大城市病”的出现，重要经验包括：成立联合区域规划部，协调两州的发展利益；完善非正式合作途径，鼓励社会各阶层参与交流；设置多中心协同发展格局，避免人口过度集中。这一实践案例从完善协同发展规划机制、加快公共服务均等化改革以及设立协同发展基金等三个方面对当前推动京津冀经济圈的协同发展具有一定的启示。

　　国务院发展研究中心课题组

　　今年2月初，我国首个跨省市的区域“十三五”规划，即《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》正式印发，确立了包括基础设施互联互通在内的九项重点任务，预示着京津冀协同发展将会进一步加强。事实上，解决北京的“大城市病”和加快河北的经济发展一直是促进三地协同发展重要目标，因此德国首都都市圈的发展经验就值得借鉴。

　　经过1997年和2005年两次部长联席会议的讨论，德国政府从国家层面定义了11个具有欧洲影响力的大都市区。其中“柏林—勃兰登堡”都市区与我国京津冀经济圈存在较多相似：一是柏林作为德国首都，是该国的三大城市州之一，与勃兰登堡联邦州在行政区划上的地位平等；二是柏林的经济发展水平远高于勃兰登堡，后者是德国传统的农业大区，工业、服务业发展相对滞后；三是从地理位置上看，勃兰登堡州环绕柏林四周，地理面积广阔，能够为柏林发展提供丰富的资源。以上三点与京津冀中“北京—河北”两省市之间的关系比较类似。因此，通过系统地梳理“柏林—勃兰登堡”都市区的建设经验，可以为京津冀协同发展研究提供重要参考。

　　柏林—勃兰登堡都市区的形成和发展

　　柏林是有着七八百年历史的古都，面积约892平方公里，人口346万，它是德国面积最大、人口最多的城市。但由于土地资源匮缺，城市容量小，发展空间受限。勃兰登堡州紧紧环绕着柏林，拥有241万人口和2．97万平方公里的广袤土地。历史上，勃兰登堡州作为柏林的腹地，长期为柏林的发展提供食品、劳动力和其他原材料等。二战后，东西柏林与勃兰登堡州在社会和经济上长期隔离。随着德国统一、政治封锁被打破，柏林和勃兰登堡州之间的社会、经济交流和人口流动日益频繁。回顾柏林—勃兰登堡都市区的发展历程，可大致划分为以下三个阶段：

　　第一阶段（1990年8月之前）：二战后，德国分裂成了东德和西德两个国家，柏林这座城市同样被拆分为东柏林和西柏林两部分。上世纪后半叶的几十年里，身处社会主义阵营的东柏林实行计划经济体制，以巨大的资源和环境成本换取经济增长；而西柏林由于与东德的边境接壤，其城市发展主要依靠西德政府的财政援助，不仅丧失自我发展的功能，与邻近的勃兰登堡州在信息、人员和资源等方面也缺乏基本的交流和合作。

　　第二阶段（1991年—1996年）：德国重新统一后，联邦政府在1991年作出了还都柏林的重大决策。这是基于以下三点考虑：一是从经济因素上看，还都柏林有利于消除东西德经济发展差距；二是从政治因素上看，还都柏林利于加快东西德的融合；三是从战略地位上看，还都柏林有利于提升德国在欧洲政治版图中的战略地位。

　　上世纪90年代初期，柏林的人口经历了一个先增长继而减少的过程。统计表明，1991年柏林的人口总量为344．36万，1996年减少至342．86万，五年里的增幅依次为0．4％、0．1％、－0．3％、－0．2％和－0．5％。上述人口规模变化与当时联邦政府制定的政策有较大关系。由于经历长期的政治封锁和经济隔离，当东、西柏林完成统一，尤其是重新确立国家首都的地位后，周边和国内其他地区的人才、资金和信息等各类资源纷纷汇集于此。而人口的激增虽然带来了商业的快速发展，但也直接引发城市用地需求增长较快的矛盾。与此同时，环绕柏林周边的勃兰登堡州却地广人稀，经济发展水平相对较低。

　　因此，为了促进柏林和勃兰登堡的协调发展、完善上述地区的基础设施建设、提高区域开发的科学规划以及节省行政管理成本，德国联邦政府从还都之日起就开始着手策划柏林市和勃兰登堡州的合并议案，并为此投入了大量的资金和人力。然而，出乎意料的是，勃兰登堡的民众，尤其是年轻一代，对合并议案大多持反对意见，这主要基于对联邦政府执政能力的不信任以及拒绝再次动荡、维持民族传统和地区特性等综合因素考虑，导致在1996年合并议案全民公决中，勃兰登堡州的赞成率仅为1／3。两州合并失败的直接后果是之前各方为合并后共同发展而达成的近200个合作计划全部搁浅，短期内该地区经济发展势头遭遇沉重打击。

　　第三阶段（1997年至今）：全民公决的失败导致两州合并的议案流产，但是之前在推动合并过程中确立起来的区域联合规划构想却得以保存。虽然勃兰登堡州的民众反对与柏林州合并，但是赞同深化两地的全方位合作，尤其是加强该区域发展的科学规划。部长联席会议是德国联邦州政府间的非正式合作机制，不过它对该国空间规划具有重要影响力。1997年北莱茵—威斯特法伦州部长联席会议通过大都市地区空间发展决议，即《德国的欧洲大都市地区》，确立了7个具有欧洲影响力的大都市区，“柏林—勃兰登堡”成功入围。

　　1998年，“柏林—勃兰登堡”都市区的首部《州联合发展程序》正式发布，作为两地协同发展的重要成果，它成为指导各地区之后开展具体规划工作的准则。进入新世纪以来，两地合作进一步加深，不仅在法律、保险、医疗和救援系统等方面逐步实现趋同，而且还约定实行统一的财政支持和技术发展政策、对外采取统一的市场区位形象、成立统一的就业市场等。总体而言，尽管柏林和勃兰登堡未能实现行政区划上的合并，但通过提升区域协同发展水平，让两地民众分享经济发展成果，提高了资源利用效率，实现了双赢。

　　推动区域协同发展的主要措施和经验

　　“柏林—勃兰登堡”都市区依靠科学的制度设计，实现区域协同发展，有效避免首都“大城市病”的出现，其主要经验可总结为以下四点。

　　（一）成立“联合区域规划部”，协调两州的发展利益

　　为协调两个地区的发展，一个正式的跨州规划合作机构即“联合区域规划部”于1996年成立。该机构以“平等分配发展机遇及潜力、强化共同的经济需求、促进两州共同发展、保护生活依赖的自然资源、增进区域竞争力”为目标，主要任务是制定两州联合的、强制性的法定规划，即“柏林—勃兰登堡州发展规划”和“柏林—勃兰登堡州发展程序”。该机构拥有直接的政治权力来制定和执行联邦州层面的规划决策，这使得柏林—勃兰登堡州区域空间规划体系表现出与德国其他地区不一样的特征。德国的空间规划大体分为四个层次：联邦规划、州规划、区域规划和城市／地方规划，而柏林—勃兰登堡州联合发展规划则属于跨州边界的区域规划，这在德国国内是独一无二的。另一方面，由于“联合区域规划部”同时也是柏林“城市发展部”和勃兰登堡州“基础设施和区域规划部”的组成部分，机构成员编制隶属于上述两州的规划部门，工资由各自部门承担，而联合区域规划部的其他运作费用，则由柏林和勃兰登堡州平均分担。因此，这个新机构的出现没有加大两州的财政负担。

　　为了确保规划决策的公正性，“联合区域规划部”设置了两名领导，分别来自两地。同时根据办公室“伙伴原则”的规定，机构内每个办公室的负责人和其他成员也必须来自不同的州，以保障规划决策建立在两州共同的意愿上。此外新机构还前瞻性地设置了“分歧台阶”的协调机制，当涉及两州利益的规划产生观点冲突时，共五个不同层级的“分歧台阶”从制度上保证了矛盾的最终解决。过去接近20年的实践证明，90％以上的跨州规划问题都能在联合发展规划部的内部得到解决，仅有少数的矛盾特别激化的问题需要两州的最高决策者共同商讨。

　　（二）完善非正式合作途径，鼓励社会各阶层参与交流

　　除了正式的规划合作途径外，联合发展规划部也积极吸引市民参与、促进公众讨论，支持各种类型的公私合作以及区域论坛，通过建立各界广泛参与的非正式区域协作网络，来解决问题、强化交流、凝聚共识和建立信任。例如，在柏林和勃兰登堡州各自举办的“城市／州论坛”、在两州东西南北四个方位交界处的次区域地方政府设立的“邻里论坛”和勃兰登堡州远郊地区的地方“自助发展计划”——这些基于各州、区域或地方层次的非正式区域对话平台吸引了政府、市场、学界和公民等社会各界参与者，共同为区域合作的热点问题提供智力支持，为推动区域整体发展谋求朝野共识。

　　除了各种区域对话论坛之外，柏林和勃兰登堡州还通过组建共同的联合就业办公室、广播电视系统（RBB）、公共交通系统（VBB）和数据统计系统等，建立起区域内互惠合作和共同发展的劳动力市场和基础设施网络，进一步密切了两州之间的区域合作。

　　（三）设置多中心协同发展格局，避免人口过度集中

　　尽管德国整体城镇化率已超过90％，但人口密集度不高。“分散型集中”是德国人口分布的重要特点。统计表明，德国国内超过100万人口的大城市仅有三个，即柏林、汉堡和慕尼黑，10万人以上的中等城市接近80个，全国60％左右的人口都分布在规模不足10万人的各个中小城镇。即使是德国人口规模最大的城市，与欧洲大陆的其他首都城市相比，柏林（350万）的规模也偏小，如莫斯科（1211万）、巴黎（1185万）和伦敦（817万）。

　　“分散型集中”特点的形成既与德国的文化传统有关，如德国历史上曾有数百个诸侯国和骑士领地长期共存，直到19世纪后半期才完成统一。另一方面，联邦政府也有意识地控制单一城市的发展规模，以冀各地区均衡发展和共同富裕，还专门制定《联邦建设法》。以“柏林—勃兰登堡”都市区为例，除了柏林，还扶持了法兰克福（德国银行及航空中心）、科特布斯、波茨坦、勃兰登堡这4个地区中心以及2个含部分地区中心职能的次中心。“联合区域规划部”还在距离柏林60公里范围内的地区选择26个具有发展潜力的聚落作为发展重点，建设特别的居住区和经济开发区，以疏散首都相关产业，减轻中心城市发展压力；在距市中心60—100公里范围内设立了6个二级中心，同时还在勃兰登堡州其他县市中设立30个三级中心。多中心的分布格局便于人口疏解，避免局部地区过度汇集导致“大城市病”。

　　此外，为了推动多中心的协同发展，两州政府一是成立共同发展基金，通过公平决策、资金补贴，加强对区域发展薄弱点的支持，确保都市区内大小城市基础设施和生活配套条件基本相当。二是在均衡发展基础上突出“强化优势”。如果区域内任何地方能证明其发展潜能，可申请经济、政策资助，从而强化地方优势，实现发展多元化。三是协助联邦政府在各大、中城市并行发展大学和科研机构，避免因求学导致的人口聚集。

　　对推动京津冀协同发展的启示

　　（一）完善协同发展规划机制，尊重各方不同利益诉求

　　长期以来，在我国三大增长极里京津冀地区的协同发展水平远远落后于长三角和珠三角地区。由于经济发展阶段的差异，资金、人才、技术等生产要素向北京和天津两大城市流动的“虹吸效应”进一步加大了区域内城市间的发展差距。因此，推动京津冀协同发展不仅是为了疏解北京非首都功能，解决“大城市病”的问题，也是为了促进河北和天津两地的持续健康发展。

　　为推动京津冀协同发展，中央成立了京津冀协调发展领导小组以及相应办公室，其职能与“柏林—勃兰登堡联合区域规划部”类似，但是级别更高，更有助于协调各方利益。应当坚持“利益共享、成本共担”的原则，充分了解三地的实际情况，尊重各地不同利益诉求，制定科学的区域规划。与此同时，在推动京津冀协同发展的过程中，还应当重视社会各个阶层的意见，完善公共政策的制定机制，尤其是涉及民众切身利益的大气污染治理、产业升级转移和交通一体化等重大政策时，应在条文的起草和修订阶段广泛借助短信、门户网站、新媒体、手机APP、听证会等多种形式，让更多的公众知晓并参与讨论，使政策内容更加完善合理。

　　（二）加快公共服务均等化改革，促进产业有序转移

　　德国是世界上公认的联邦制国家里均等化程度最高的国家之一，为了实现宪法（即《德意志联邦共和国基本法》）“公民生存原则一致”的目标，联邦政府以财政均衡性转移支付为手段，通过纵向和横向调节，保障贫困州能达到全国平均财政能力95％的水平，实现不同地区提供公共服务能力的大致均衡，从而引导民众分散居住，促进社会和谐稳定。柏林和勃兰登堡之间就存在横向平衡的转移支付，前者每年通过科学测算“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，将本州的部分税收收入补贴给后者，达到缩小两地财政能力差距的目标。

　　由于历史和政治的原因，北京和天津在基础教育、医疗保险和社会保障等公共服务领域的财政投入在全国长期处于领先水平，远远超过河北。大量优质公共资源在上述地区聚集，是造成过去十年首都人口快速增长的重要原因。当前为了推动产业从京津两市向河北的有序转移，必须加快公共服务均等化改革，解除搬迁企业员工的后顾之忧。

　　一是继续深入落实京冀《卫生合作框架协议》和《京冀唐卫生事业协同发展合作框架协议》，开展河北省直医疗单位与首都对口三甲医院的全方位合作，引导优质医疗资源向基层倾斜，缓解首都大医院“人满为患”的压力。二是尽快建立京津冀医保异地结算网络。尽管目前三地医保在起付线、报销比例、报销封顶线等方面的较大差异给异地结算造成了困难，但是顺利解决上述问题对于推动产业转移和发展养老事业都有着重要意义，应抓紧落实。三是鼓励北京和天津的中小学名校在河北设立分校，利用“互联网＋”技术，采取录制视频课件、远程视频授课等方式，让河北的学生享受和京津两地同龄人一样的优质教育资源。

　　（三）设立协同发展基金，扶持河北重点地区发展

　　在柏林—勃兰登堡都市区的发展过程中，两州政府成立的共同发展基金在扶持薄弱城镇发展、缩小区内各地间经济水平方面发挥了重要作用。当前河北人均GDP尚未达到全国平均水平，约为京津两市的1／3。如果不能缩小区域间发展差距，可能会制约承接京津两市产业转移的效果，进而影响合作项目的顺利实施。因此建议三地政府共同出资设立京津冀协同发展基金，对河北省部分重点地区进行帮扶。

　　一是大力解决“环京津贫困带”的问题。“环京津贫困带”的出现既有历史原因，也有现实因素。作为京津两市周边的腹地，它已经成为维持中心城市繁荣稳定的重要因素。未来除了要加强对该地区的精准扶贫，加大政策倾斜力度外，还要探索建立长期稳定的生态补偿机制，补偿当地为了保护首都资源环境所作的贡献和蒙受的损失。二是加快推动河北省PPP项目落地。政府与社会资本合作提供公共服务是我国未来一段时期的常态，要想缩小河北与京津两市在重点基础设施和公共服务领域的差距，可以通过发挥政府基金的引导示范效应，吸引社会资金和民间资本的投入，实现利益共享。三是有序推进京津冀交通一体化建设。北京市的“十三五”交通规划提出了到2020年要形成“1小时京津冀区域交通圈”，当前首先应实现中心城市之间城际铁路公交化和完善重点地区间高速公路连接的建设目标。与此同时，三地政府还应集中精力解决“断头路”的问题，不仅涉及国道省道，部分重要的县道乡道也应纳入规划范围。要本着服从京津冀协同发展大局的态度，不拘泥于局部的利益得失，尽早打通连接各地的“毛细血管”，为交通一体化服务。

　　课题负责人：张军扩

　　课题协调人：侯永志

　　课题组成员：贾珅 黄斌 熊鸿儒 郭巍 林晓宁 龙海波 单大圣 伍振军 周群力

　　执笔：郭巍 林晓宁